O des. Ricardo Dip ofereceu parecer à Min. Nancy Andrighi acerca de tema que interessa muito de perto a todos os registradores e notários brasileiros.
Trata-se dos limites do CNJ para harmonizar e uniformizar as práticas notariais e registrais quando se ache em causa a necessidade de reconhecimento da esfera decisória própria dos notários e registradores que, em sua ordem, decidem, com independência jurídica, os casos postos concretamente à sua apreciação.
Segundo o eminente desembargador, deve-se afastar o fenômeno que qualifica de “uniformismo apriorístico” na redução dos vários casos concretos a uma matriz definidora e vinculante de atividades próprias desses profissionais do Direito.
Por representar um interesse evidente para toda a categoria profissional, divulgamos aqui o parecer e a sua aprovação, omitindo os nomes dos envolvidos.
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Conselho Nacional de Justiça
Autos: PEDIDO DE PROVIDÊNCIAS – 0004511-80.2014.2.00.0000
Requerente: CORREGEDORIA GERAL DA JUSTIÇA DO ESTADO DO PARANÁ
Requerido: CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA – CNJ
DECISÃO
Aprovo o parecer emitido em 29/10/2014 pelo Desembargador Ricardo Dip.
Comunique-se à Corregedoria Geral da Justiça do Estado do Paraná. Após, ARQUIVE-SE o presente procedimento.
Brasília, 29 de outubro de 2014.
Ministra Nancy Andrighi
Corregedora Nacional de Justiça
PARECER
1. A esta Corregedoria Nacional de Justiça repassou o Corregedor Geral da Justiça do Estado do Paraná, Des. EUGÊNIO ACHILLE GRANDINETTI, consulta que lhe formulara MCV, acerca (i) da ordem de acréscimo dos sobrenomes dos cônjuges e (ii) da possibilidade jurídica de sua agregação mútua, agitando -se a norma inscrita no § 1º do art. 1.565 do Código Civil:
“Qualquer dos nubentes, querendo, poderá acrescer ao seu o sobrenome do outro.”
2. Não se nega a vantagem da uniformidade das boas práticas registrais, mas ela, de comum, é resultante de uma contínua experiência jurídica – a concreta experiência de casos, dos quais se vão induzindo soluções mais universais e a conclusão da boa praxis.
Diversamente, respostas desamparadas da tradição de problemas e de suas soluções levam não à desejada uniformidade de boas práticas no registro, mas apenas a um uniformismo apriorístico que nem sempre conclui de maneira conveniente.
3. A qualificação negativa na atividade própria dos registros públicos – ou seja, a recusa da prática de dado registro concretamente postulado – atrai a eventualidade do processo de dúvida (arts. 198 et sqq. e 296 da Lei n° 6.015, de 31-12-1973), que tem seu itinerário legal. Já por isso não se parece recomendável que esta Corregedoria Nacional de Justiça, também observante do princípio da legalidade, intervenha, em abstrato e de modo normativo, antecipando soluções que a lei de regência afeta, em primeiro lugar e em concreto, ao próprio registrador, que, titular de uma delegação com fundamento na Constituição federal (art. 236), é um profissional do direito que possui, natural e legalmente (art. 28 da Lei n° 8.935, de 18-11-1994), o atributo da independência nos estreitos limites jurídicos do exercício de suas funções, submetendo-se ainda seu ato de qualificação ao controle inicial das instâncias judiciárias estaduais.
Acrescente-se que a normativa em vigor sequer prevê a dúvida doutrinária, equivale a dizer, uma consulta sobre a registrabilidade em abstrato.
Fosse acaso viável o pronunciamento prévio desta Corregedoria Nacional sobre as questões objeto da consulta em tela, ou bem se anteciparia, pois, um juízo que, primeiramente, é do registrador e, depois, de modo eventual, das instâncias judiciais competentes para a apreciação e decisão das dúvidas registrária, ou bem, à falta de lei expressa acerca da questão de fundo, dar-se-ia ensejo a uma normativização correcional. Ali, com o juízo antecipado, ter-se-ia o exercício de competências administrativas per saltum, admissível embora em casos excepcionais; aqui, com a criação de normas, põe-se o risco de usurpação de competências.
4. Da letra do § 1° do art. 1.565 do Código Civil, com efeito, não se extrai, ao menos de modo evidente, resposta à versada questão da ordem do acréscimo dos sobrenomes dos nubentes.
Se, nessa parte, fosse o caso de responder à consulta, haveria (quando menos) implícita edição de norma compulsiva por esta Corregedoria Nacional.
Mas o tema objeto da vertente consulta, qual o do registro de nomes – consistente, na espécie e com maior rigor, em uma retificação positiva (acréscimo) da qualificação pessoal –, interessa não apenas ao Direito registrário, na medida em que a publicidade do nome ostenta manifesto relevo para a vida social, mas, e aqui de modo logicamente anterior e superior, ao Direito da personalidade, ou seja, o nome como atributo da pessoa e, mais além, como atributo familiar.
Tal se vê – e ainda sem cogitar do interesse da matéria no campo administrativo –, compreende-se o discutido tema em âmbitos que se submetem, no plano legislativo, à competência constitucional privativa da União (incs. I e XXV do art. 22 da Constituição da República), pelo Congresso Nacional, com sanção do Presidente da República (art. 48).
É certo que compete ao egrégio Conselho Nacional de Justiça a expedição de atos regulamentares e a recomendação de providências (inc. I do § 4° do art. 103-B do Código Político de 1988), e a esta Corregedoria Nacional compete “expedir Recomendações, Provimentos, Instruções, Orientações e outros atos normativos destinados ao aperfeiçoamento das atividades dos órgãos do Poder Judiciário e de seus serviços auxiliares e dos serviços notariais e de registro, bem como dos demais órgãos correicionais, sobre matéria relacionada com a competência da Corregedoria Nacional de Justiça” (inc. X do art. 8° do Regimento Interno do Conselho, Emenda Regimental nº 1, de 9-3-2010).
Todavia, recomendações, provimentos, instruções, orientações e outros normativos, como ficou dito, “sobre matéria relacionada com a competência da Corregedoria Nacional de justiça”, sem usurpação de competências que estão assinadas na Constituição federal, nem, de comum, supressão das competências administrativas próprias dos registradores, notários e dos juízos e tribunais a que a lei assinou a tarefa inicial de fiscalizar os atos registrários e notariais.
A edição de atos normativos por esta Corregedoria Nacional supõe sempre o reconhecimento dos limites de sua competência. Nada impede – antes mesmo parece convir – que se expeça uma normativa mínima nacional para aperfeiçoar as atividades das notas e dos registros públicos, mas normativa que (i) consolide preceitos vigentes (incluída a textualização dos costumes), (ii) regulamente outros quando a lei confira ao Judiciário essa competência (p.ex., vide § 5º do art. 615-A do cpc-A do Código de Processo Civil), (iii) verse normas técnicas (na dicção do inc. XIV da Lei n° 8.935, de 1994). Vai além desses limites, contudo, uma atuação normativa que vise a colmatar lacunas no Direito posto ou a antecipar compreensão do significado normativo de dada lei.
5. A personalização jurídica autônoma dos cartórios extrajudiciais (caput do art. 236 da Constituição federal) e a independência profissional dos registradores e dos tabeliães (arts. 3° e 28 da Lei n° 8.935, de 1994) não impedem, no direito brasileiro atual, o controle intersubjetivo de suas atividades, com os correspondentes atributos de inspeção, de disciplina e de supervisão que as leis em vigor conferem ao Poder judiciário (§ 1° do art. 236 da Constituição e arts. 37, 35, inc. II, e 38 da Lei n° 8.935/1994).
O atributo de supervisão, remetido pelo Código Político à normativa subconstitucional (§ 1° do art. 236), versou-se na Lei n° 8.935/1994, que atribuiu ao Judiciário a expedição de “normas técnicas” (inc. XIV do art. 30) e o dever de zelar “para que os serviços (…) sejam prestados com rapidez, qualidade satisfatória e de modo eficiente” (art. 38).
Essas regras são indicativas de que o controle conferido ao Poder judiciário sobre as atividades notariais e registrárias condizem com a ideia de superintendência, assinando-se, pois, à tutoria judicial também um poder de orientação dos serviços dos registros e das notas.
Sem embargo, atributos de controle, tanto que se refiram, tal o caso, a atividades dotadas de independência jurídica, são poderes de inspeção, de disciplina, de tutela revocatória e de superintendência (ou orientação), que não incluem, contudo, poder de direção, porque a direção – que implica um dever correspondente de rigorosa observância pelos tutelados – leva a um antagonismo essencial com a independência jurídica dos destinatários.
Uma coisa é dar diretivas, recomendar boas práticas – desde que convenha fazê-lo e oportuno o seja –, outra, muito diversa, é dar ordens (ainda que ao modo geral e abstrato) em matéria que, subordinada a competência legislativa alheia, tampouco se acomoda à ideia de independência jurídica do destinatário da ordem, ressalvada sempre a ordem concreta proferida em devido processo legal (com observância do direito de defesa e de contraditório).
A matéria empolga, bem se vê, o problema da contenção constitucional: os órgãos de controle têm entre suas funções nucleares as de observar e fazer observar os lindes que preservam a intangibilidade da Constituição.
Dessa maneira, custodiar as regras de competência legislativa – entre as quais, nenhuma há, por agora, que atribua ao Poder judiciário a função de legislador positivo em matéria de notas e registros públicos, salvo o território muito limitado das “normas técnicas” (inc. XIV do art. 30 da Lei n° 8.935, de 1994) e o da competência regulamentar estrita, é um dos critérios de contenção para definir a legitimidade do controle judiciário dos registros e das notas.
Podem ainda acrescentar-se dois aspectos políticos relevantes.
Primeiro, o de que o Poder judiciário, na atuação de controle, não é representante político da sociedade, mas ente incumbido de atividade administrativa, a serviço da sociedade civil. Diversamente, a Constituição e a lei são funções da comunidade, de sorte que ostentam supremacia diante das atuações meramente administrativas. De tal sorte que, devendo a Administração (ainda a judicial) justificar-se pela norma constitucional e legal, não se vê como possa a mesma Administração ditar regras à margem de expressa ordenação normativa superior.
Segundo aspecto político: a atuação da Corregedoria Nacional de Justiça – a exemplo da que se propõe ao colendo Conselho Nacional de Justiça – baliza-se por zelar pela “autonomia do Poder Judiciário” (inc. I do § 4° do art. 103-B da Constituição federal), o que compreende também a preservação das competências dos Tribunais fiscalizados, garantia de melhor observância da forma federativa do Estado brasileiro. Não se inibe, com isso, excepcionalmente, algum exercício de competência per saltum, exercício, contudo, que não espanca o critério de resguardo das competências anteriores, critério que norteia, de modo natural, a organicidade do Judiciário.
Cabe ainda referir um ponto adicional: refere a doutrina o risco de um efeito secundário com as denominadas “normas da Administração” (legislatività dell’organizzazione – na dicção de Zagrebelski). É que, com a edição de normas extralegais ditadas pela e para a Administração, não se pode, com frequência, evitar efeitos aflitivos dos particulares que se utilizam dos serviços públicos, usuários que, entretanto, não são sujeitos tutelados pela Administração pública. Vale dizer, que as “normas da Administração” terminam por instituir, quando menos de fato, deveres e direitos subjetivos influentes na órbita das situações jurídicas dos particulares. Vai de si a inconveniência desse efeito.
6. De que segue, ausente motivo manifesto que sugira convir o pronunciamento desta Corregedoria Nacional quanto à vertente consulta, deixa-se de respondê-la.
É o parecer que submeto à consideração da Corregedora Nacional de Justiça.
Brasília, 29 de outubro de 2014.
Desembargador Ricardo Dip
Juiz Auxiliar da Corregedoria Nacional de Justiça.
Fonte: Observatório do Registro